1 Inleiding

De Omgevingswet is op 1 januari 2024 in werking getreden. In de Omgevingswet (Stb. 2016, 156) is een groot aantal wetten op het gebied van de fysieke leefomgeving (bodem, geluid, lucht, milieu, waterbeheer, ruimtelijke ordening, monumentenzorg en natuur) geïntegreerd.

De Omgevingswet is 'gevuld' via vier separate aanvullingswetten, die ieder een eigen parlementair proces hebben doorlopen. Het gaat om aanvullingswetten die de vier onderwerpen bodem, natuur, geluid en grondeigendom regelen, namelijk:

1. Aanvullingswet bodem

2. Aanvullingswet natuur

3. Aanvullingswet geluid

4. Aanvullingswet grondeigendom

Nadere uitwerking van de Omgevingswet en de aanvullingswetten is vastgelegd in vier amvb’s en enkele ministeriële regelingen. 

Het gaat daarbij om de volgende amvb’s:

1. Omgevingsbesluit (Ob)

2. Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)

3. Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)

4. Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) 

De voor het notariaat relevante onderwerpen van de Omgevingswet zijn voornamelijk:

• 'Voorkeursrecht’ (voorheen opgenomen in de Wet voorkeursrecht gemeenten),

• 'Gedoogplichten' (voorheen onder meer opgenomen in de Belemmeringenwet Privaatrecht),

• 'Onteigening' (voorheen opgenomen in de Onteigeningswet); en

• 'Bijzondere instrumenten voor de inrichting van gebieden/landinrichting' (voorheen opgenomen in de Wet inrichting landelijk gebied). 

Daarnaast is de Monumentenwet 1988 deels opgenomen in de Omgevingswet. Het grootste deel van de Monumentenwet 1988 is niet overgegaan naar de Omgevingswet, maar is opgenomen in de per 1 juli 2016 ingevoerde Erfgoedwet (Stb. 2016, 14). In de Erfgoedwet zijn bepalingen omtrent culturele erfgoederen opgenomen.

Ook de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen (Wkpb) is vervallen ten gevolge van de invoering van de Omgevingswet. Sinds 1 januari 2024 is de recherche door het notariaat naar publiekrechtelijke beperkingen aanmerkelijk vereenvoudigd. Het notariaat zou voortaan in theorie door recherche in de Basisregistratie Kadaster (hierna: BRK) ten aanzien van beperkingenbesluiten van alle overheden met één druk op de knop de inhoud van alle - eveneens van de gemeentelijke - beperkingenbesluiten raadplegen. In de praktijk blijkt dit genuanceerder te liggen, zo zal hierna in onderdeel 2 blijken.

Daarnaast is voor wat betreft de Wvg-besluiten de realtime registratie zoals die kenbaar is via Kadasteronline beslissend voor de inwerkingtreding van dat besluit. Het notariaat hoeft dus niet langer te zoeken via Staatscouranten wanneer de desbetreffende besluiten zijn bekendgemaakt en daarmee ook in werking zijn getreden.

Per 1 januari 2024 is via het Digitale Stelsel Omgevingswet (hierna: DSO) een geïntegreerde ontsluiting van alle publiekrechtelijke beperkingen van beide registraties (DSO en BRK) bereikt. In het DSO is een onderscheid gemaakt tussen individueel tot de eigenaar gerichte besluiten (‘bessen’) en besluiten van algemene strekking (‘bassen’). De individuele besluiten zijn opgenomen in de BRK, de algemene besluiten in het DSO. Het raadplegen van het DSO verschilt van de BRK. In het DSO is namelijk alleen het algemene bestuursbesluit opgenomen, waaruit de notaris een beperking zal moeten destilleren.

Bepaalde typen beperkingen zijn verhuisd van de BRK naar het DSO. Zo zijn monumenten en exploitatieplannen in het DSO opgenomen. De gemeentelijke monumenten verdwijnen uit de BRK en worden opgenomen in de omgevingsplannen. Dit laatste zal uiterlijk 1 januari 2030 geschieden, al wordt voorgesteld om deze termijn tot 2032 te verlengen. Publiekrechtelijke voorkeursrechten worden na inwerkingtreding van de Omgevingswet rechtstreeks ingeschreven in de BRK. Tot slot zijn beschikkingen in het verlengde van het Besluit kwaliteit leefomgeving vanaf 1 januari 2024 in de BRK opgenomen.

2 Wetsgeschiedenis en overgangstermijnen

Invoering van de Omgevingswet was oorspronkelijk voorzien per 1 juli 2019, maar heeft uiteindelijk – na herhaaldelijk uitstel vanwege problematiek rond de invoering van het DSO – pas op 1 januari 2024 plaatsgevonden.

Bij Koninklijk Besluit van 10 juli 2023 (Stb. 2023, 267) zijn voor de verschillende kerninstrumenten in de Omgevingswet overgangstermijnen bepaald. Deze overgangstermijnen zijn vastgesteld in overleg met het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie voor Waterschappen. Het betreft de volgende instrumenten:

1. Het omgevingsplan. Gemeenten dienen uiterlijk op 1 januari 2032 een definitief omgevingsplan te hebben. Dat betekent dat uiterlijk op 31 december 2031 alle regels in het tijdelijke deel van het omgevingsplan en andere regels over de fysieke leefomgeving moeten worden opgenomen in het niet-tijdelijke deel van het omgevingsplan. Uit de Nota van Toelichting bij genoemd Koninklijk Besluit volgt bovendien dat na drie jaar mede in afstemming met de VNG wordt bezien of het nodig is om de datum van 1 januari 2032 te heroverwegen. Een langere overgangsfase is dus niet ondenkbaar.

2. De omgevingsvisie. Gemeenten dienen uiterlijk op 1 januari 2027 een gemeentelijke omgevingsvisie te hebben vastgesteld. Hierbij is aangesloten bij de termijn van drie jaar die in de Invoeringswetgeving was aangekondigd (toelichting artikel 4.9 IOw). Veel gemeenten hebben inmiddels een (ontwerp)omgevingsvisie bekendgemaakt.

3. Waterschapsverordening. Waterschappen moeten uiterlijk op 1 januari 2026 een nieuwe waterschapsverordening vaststellen. Dat betekent dat voor die datum de regels uit het tijdelijk deel van de waterschapsverordening moeten worden opgenomen in het nieuwe deel.

   Voor de provinciale omgevingsvisies, de omgevingsverordeningen, de nationale omgevingsvisie, de algemene maatregelen van bestuur en de ministeriële regeling is geen overgangstermijn nodig. Deze instrumenten van de provincies en het Rijk zijn gelijktijdig met de Omgevingswet in werking getreden.

Voor wat betreft de impact van de Omgevingswet op het werk van notarissen bij de eigendomsoverdracht van onroerende zaken hebben de KNB en de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening uiteenlopende standpunten over de vraag of het omgevingsplan meer of minder werk oplevert voor notarissen. De KNB stelde dat sprake is van ’structurele meerkosten’ omdat notarissen vaker onderzoek moeten doen in het omgevingsplan, met name met betrekking tot het overdragen van onroerende zaken vrij van ‘bijzondere lasten en beperkingen’ als bedoeld in art. 7:15 BW. De minister was daarentegen van mening dat de Omgevingswet juist tot minder werk voor notarissen leidt, omdat bepaalde beperkingen niet langer individueel aan eigenaren worden bekendgemaakt, maar in het algemeen toegankelijke omgevingsplan worden geregeld. De discussie draaide om de interpretatie van het begrip ‘bijzondere last of beperking’ in de civielrechtelijke rechtspraak. De Hoge Raad heeft op 30 januari 2015 in het Portsight arrest (ECLI:NL:HR:2015:159) aangegeven dat publiekrechtelijke beperkingen als bijzondere last of beperking kunnen worden beschouwd als ze specifiek gericht zijn op de desbetreffende zaak.

De minister bracht verder naar voren dat de Omgevingswet de raadpleegbaarheid voor burgers verbetert, omdat het omgevingsplan gratis en op alle mogelijke tijdstippen toegankelijk en raadpleegbaar is, dit in tegenstelling tot de kosten van raadpleging van de Basisregistratie Kadaster (BRK). Wat hier ook van zij, de raadpleegbaarheid via het omgevingsplan is geen doorslaggevend argument om niet meer van een bijzondere last of beperking te spreken. Onder de oude regeling werden de publiekrechtelijke beperkingenbesluiten die ingeschreven moesten worden in de openbare registers en werden ontsloten door de BRK, opgesomd in de bijlage behorende bij art. 2 lid 1 van het Aanwijzingsbesluit Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken. Het betrof onder meer de aanwijzing van monumenten op grond van de Erfgoedwet, gedoogplichten op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht, voorkeursrechten op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten en aanschrijvingen op grond van de Woningwet. Onder de Omgevingswet blijven alle huidige publiekrechtelijke beperkingenbesluiten een bijzondere last of beperking vormen die in notariële akten moeten worden vermeld. Vrijwel alle voorheen in art. 2 van het Aanwijzingsbesluit genoemde beperkingenbesluiten moeten dus ook onder de Omgevingswet in de openbare registers worden geregistreerd en door de BRK worden ontsloten. De handelwijze voor notarissen blijft daarmee grotendeels gelijk aan de situatie vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet. Daardoor is geen sprake van structurele meerkosten.

3 Voorkeursrecht

De Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) is, via de Aanvullingswet grondeigendom, in gewijzigde vorm opgenomen in de Omgevingswet. De wetgeving over het voorkeursrecht is behoorlijk versnipperd in de Omgevingswet komen te staan. De regeling bestaat uit de volgende aanvullingen van de Omgevingswet:

• Hoofdstuk 9 heet 'Voorkeursrecht' en bevat het leeuwendeel van art. 9.1-9.22.

• Hoofdstuk 15 heet 'Schade' en bevat art. 15.52, een nooit toegepaste wetsbepaling over schadevergoeding.

• Hoofdstuk 16 heet 'Procedures' en bevat acht procedurebepalingen: art. 16.32b, 16.32c, 16.82a, 16.91, 16.92, 16.122, 16.123 en 16.139.

• Aan de bijlage bij art. 1.1 Omgevingswet onder A zijn zes begripsomschrijvingen toegevoegd.

• Hoofdstuk 4 tot slot bevat het overgangsrecht voor de Wet voorkeursrecht gemeenten, het betreft art. 4.1, 4.2 en 4.3 .

De twee vestigingseisen voor het voorkeursrecht zijn ongewijzigd gebleven: (1) in het betrokken kerninstrument is aan een locatie een niet-agrarische functie of moderniseringslocatie toegedeeld of toegedacht en (2) het gebruik wijkt van die functie af. Ingevolge art. 16.139 onder f worden bij AMvB regels gesteld over de vormvereisten waaraan de voorkeursrechtbeschikking moet voldoen. In het Aanvullingsbesluit grondeigendom worden de voorheen geldende vormvereisten uit art. 3 lid 2 en 3 Wet voorkeursrecht gemeenten overgenomen.

Het voorkeursrecht geldt voor een periode van vijf jaar, indien het omgevingsrecht grondslag vindt in het omgevingsplan (art. 9.4 lid 1 aanhef en onder c Omgevingswet jo. art. 9.1 lid 1 sub a). Door verlenging met vijf jaar kan deze termijn oplopen tot maximaal tien jaar. Na vernietiging van het omgevingsplan blijft het voorkeursrecht nog twee jaar van kracht. Indien het omgevingsplan wordt hersteld, geldt de termijn als ware er niet vernietigd.

De wijze van bekendmaken van het voorkeursrecht sluit nauw aan bij de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Bekendmaking geschiedt via de hoofdregel van art. 3:41 lid 1 Awb, namelijk door toezending of uitreiking van de voorkeursrechtbeschikking aan belanghebbende, in casu de eigenaar van de onroerende zaak en eventuele rechthebbenden op een recht van opstal, erfpacht, beklemming of vruchtgebruik op die zaak.

Inwerkingtreding geschiedt volgens art. 16.82a doordat de voorkeursrechtbeschikking binnen vier dagen na de datum van bekendmaking (de datum verzending) moet zijn ingeschreven in de openbare registers. Inschrijving in het gemeentelijk beperkingenregister is komen te vervallen. Het voorkeursrecht gaat in op het tijdstip waarop de beschikking is ingeschreven, dus digitaal zichtbaar is geworden voor degenen die de openbare registers raadplegen.

Het tijdstip van inschrijving staat in de openbare registers vermeld. Indien de inschrijving niet binnen vier dagen geschiedt, trekt het bestuursorgaan dat het heeft gevestigd het onverwijld in (art. 9.5 lid 1) en draagt het zorg voor onverwijlde doorhaling in de openbare registers (art. 9.5 lid 2). Er zit voor het bestuursorgaan niets anders op dan opnieuw te vestigen. Voor notarissen die ingevolge art. 9.21 een voetverklaring onder een leveringsakte willen plaatsen, is deze verbeterde kenbaarheid belangrijk om de kans op vergissingen te verkleinen. De positie van de notaris is onder de Omgevingswet ongewijzigd gebleven ten opzichte van de situatie van vóór 1 januari 2024. 

Wanneer de notaris abusievelijk toch de voetverklaring in de leveringsakte plaatst en tot inschrijving overgaat, gaat het goed niet over naar de verkrijger, want het goed is niet overdraagbaar.

Het voorkeursrecht brengt een wettelijke beperking aan in de overdraagbaarheid van de eigendom op een onroerende zaak of de beperkte rechten daarop. Deze goederenrechtelijke werking volgt uit art. 9.7 en art. 9.22, in samenhang met art. 3:83 BW.

Het kan voorkomen dat een eigenaar bij verkoop van zijn onroerende zaak de voorkeur geeft aan een particuliere partij, boven de publiekrechtelijke rechtspersoon. Bijvoorbeeld als hij een hogere vergoeding of betere vervreemdingsvoorwaarden verwacht. Dit kan leiden tot vervreemdingsconstructies, waarbij de eigenaar de aanbiedingsplicht probeert te omzeilen. Hierbij moet worden gewezen op constructies gebaseerd op art. 9.8 aanhef en onder b. van de Omgevingswet, waarin een uitzondering op de aanbiedingsplicht is gemaakt voor verdeling van gemeenschappen in de zin van art. 3:166 BW.

Art. 9.22 biedt daarvoor de overheid die het voorkeursrecht vestigde, een stok achter de deur. Het bepaalt dat de gemeente, de provincie of de Staat wegens strijd met het voorkeursrecht bij de Rechtbank de nietigheid van rechtshandelingen kan inroepen. Het moet dan gaan om rechtshandelingen van de eigenaar of een beperkt gerechtigde die de kennelijke strekking hebben om afbreuk te doen aan het voorkeursrecht. De rechter bepaalt of sprake is van kennelijke strekking.

Als de Rechtbank het verzoek toewijst en overgaat tot nietigverklaring, geldt de oorspronkelijke rechtstoestand weer. De Rechtbank draait de overdracht of verdeling van de onroerende zaak of de vestiging van het beperkte recht, in strijd met het voorkeursrecht, dus terug.

Een voorbeeld van het voorgaande, weliswaar onder het regime van de Wvg, maar onder de Omgevingswet is deze systematiek ongewijzigd gebleven: Rechtbank Limburg heeft op 4 februari 2021 (ECLI:NL:RBLIM:2021:1641 en ECLI:NL:RBLIM:2021:1644) geoordeeld dat een vaststellingsovereenkomst, notariële volmacht, koopovereenkomst en een hypotheekakte, rechtshandelingen zijn die zijn verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan de in de Wvg geregelde voorkeurspositie van de gemeente. De voormelde (notariële) stukken worden dan ook nietig verklaard op grond van art. 26 Wvg. De casus luidde, kort samengevat, als volgt: de gemeenteraad van Venray heeft op grond van art. 2 jo. art. 5 Wvg besloten tot vestiging van een voorkeursrecht op een aantal percelen. Ruim een jaar na die aanwijzing sluiten enkele verweerders in deze procedures een vaststellingsovereenkomst. Daarin verplicht verweerder 1 zich tot levering van de aangewezen percelen aan verweerder 2. Bij notariële akte verleent verweerder 1 een onherroepelijke volmacht aan verweerder 2. Verweerder 2 kan de volmachtgever in alle opzichten vertegenwoordigen en al zijn rechten en belangen (zonder enige uitzondering) waarnemen. Vervolgens sluit verweerder 2 een koopovereenkomst met een derde, waarmee de aangewezen percelen worden verkocht. Ook wordt tussendoor nog een recht van hypotheek gevestigd op de aangewezen percelen. Deze hypotheek strekt tot zekerheid van leningen van de twee betrokken hypotheekhouders aan verweerder 2. De grondeigenaar, verweerder 1, treedt op als (derde-)hypotheekgever.

De gemeente Venray kreeg lucht van de verschillende rechtshandelingen. Zij diende ingevolge art. 26 Wvg een verzoek tot nietigverklaring bij de Rechtbank in. Met art. 26 Wvg kunnen rechtshandelingen worden vernietigd als die zijn verricht met de kennelijke strekking de gemeentelijke voorkeurspositie te ondermijnen. De gemeente legde aan haar verzoek ten grondslag dat de vaststellingsovereenkomst, de notariële volmacht, de koopovereenkomst en de hypotheekakte de kennelijke strekking hebben afbreuk te doen aan haar voorkeursrecht. De Rechtbank oordeelt dat het inderdaad gaat om rechtshandelingen met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan het gemeentelijk voorkeursrecht. De vaststellingsovereenkomst verplicht namelijk tot levering van de percelen zonder deze eerst aan de gemeente aan te bieden. Met de notariële akte wordt de volledige beschikkingsmacht over en het economische belang van de percelen overgedragen. In de koopovereenkomst is weliswaar een voorwaarde van toestemming van de gemeente opgenomen, maar daarmee wordt de gemeente niet in de gelegenheid gesteld de percelen te verkrijgen. Dat is strijdig met art. 10 lid 1 Wvg. Daarin is bepaald dat de vervreemder pas tot vervreemding van een aangewezen perceel kan overgaan, nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het te verkrijgen.

Op grond van de hypotheekakte kan de schuldeiser tot executie van zijn recht van hypotheek overgaan indien verweerder zijn betalingsverplichtingen tegenover de schuldeiser niet nakomt. Dit is iets dat verweerder zelf in de hand heeft. Zo kan een derde eigenaar van de aangewezen gronden worden, zonder dat deze eerst aan de gemeente zijn aangeboden. In art. 10 lid 2 Wvg is de executoriale verkoop namelijk opgenomen als uitzondering op de aanbiedingsplicht van lid 1.
De gebruikte hypotheekconstructie kan daarmee feitelijk worden ingezet om het voorkeursrecht van de gemeente te omzeilen. Een logische verklaring voor het vestigen van een derde-hypotheek is niet gegeven. De Rechtbank oordeelt dan ook dat sprake is van een rechtshandeling die is verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan de in de Wvg geregelde voorkeurspositie van de gemeente.

Zij verklaart de vaststellingsovereenkomst, de notariële volmacht, de koopovereenkomst én de hypotheekakte daarom nietig.

4 Onteigening

Ook het onderwerp onteigening, voorheen geregeld in de Onteigeningswet uit 1851, is via de Aanvullingswet grondeigendom, in de Omgevingswet terechtgekomen. Anders dan voorheen het geval was, heeft de notaris onder de Omgevingswet een (centrale) rol gekregen in de onteigeningsprocedure. Het hybride stelsel van de oude onteigeningsprocedure is gehandhaafd, maar de onteigeningsprocedure heeft onder de Omgevingswet meer vorm gekregen, in lijn met andere bestuursrechtelijke procedures met een rechterlijke toets. Anders dan de oude procedure waarbij de gronden (al dan niet) voor onteigening werden aangewezen door de Kroon, keurt de bestuursrechter de onteigening (de onteigeningsbeschikking) al dan niet goed. De eigendomsovergang geschiedt onder de Omgevingswet door inschrijving van een door een notaris te verlijden onteigeningsakte in de openbare registers. De onteigeningsakte kan alleen worden verleden als de onteigeningsbeschikking en het onteigeningsbesluit, ter uitvoering waarvan de onteigening nodig is, onherroepelijk zijn en de door de burgerlijke rechter bepaalde voorlopige schadeloosstelling (te weten: een bedrag ter grootte van de volledige waarde van het aanbod) is voldaan. In de gerechtelijke fase staat dan nog alleen de hoogte van de schadeloosstelling centraal.

Art. 11.16 lid 1 Omgevingswet bevat de vereisten voor het (mogen) verlijden van deze onteigeningsakte. Blijkens dit artikel moet sprake zijn van:

1. een onherroepelijke onteigeningsbeschikking;

2. een onherroepelijk besluit ter uitvoering waarvan de onteigening nodig is (het aan de onteigening ten grondslag liggende planologische besluit); en

3. een bewijs van betaling van de voorlopige (of overeengekomen) schadeloosstelling.

Ad 1: De onherroepelijkheid van de onteigeningsbeschikking wordt aangetoond aan de hand van de uitspraak in hoger beroep (dus: van de Afdeling bestuursrechtspraak) tegen een uitspraak op een verzoek tot bekrachtiging of een verklaring van de griffier van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waaruit blijkt dat tegen de uitspraak op het verzoek tot bekrachtiging binnen de beroepstermijn geen hoger beroep is ingesteld.

Ad 2: De onherroepelijkheid van het besluit ter uitvoering waarvan de onteigening nodig is, kan op verschillende manieren worden aangetoond. De methode hangt af van de vraag of tegen dat besluit rechtstreeks beroep openstond bij de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (hierna: ABRvS) of dat eerst beroep diende te worden ingesteld bij de sector bestuursrecht van de Rechtbank. In alle gevallen is een uitspraak van de ABRvS waaruit blijkt dat het betreffende besluit in stand is gebleven voldoende bewijs van de onherroepelijkheid van dat besluit. In de gevallen waarin het niet tot een dergelijke uitspraak is gekomen, moet bewijs worden geleverd via een verklaring van hetzij de griffier van de ABRvS, hetzij de griffier van de Rechtbank, waarin wordt verklaard dat tegen dat besluit binnen de termijn voor (hoger) beroep inderdaad geen (hoger) beroep is ingesteld.

Ad 3: De betaling van de voorlopige schadeloosstelling of de overeengekomen schadeloosstelling wordt aangetoond door het overleggen van een betalingsbewijs.

Op het moment dat aan deze drie voorwaarden is voldaan, moet de onteigenaar binnen twee maanden verzoeken om een notariële onteigeningsakte (art. 11.15 Omgevingswet). Uit de wet wordt niet duidelijk of deze termijn zowel geldt voor het verlijden van de betreffende akte als voor het verzoeken hierom. Volgens de Minister ziet de termijn enkel op het verzoek. Indien het verzoek echter buiten deze termijn wordt gedaan, kan de notaris het verzoek niet meer behandelen. Zo blijkt uit de artikelsgewijze toelichting bij de Omgevingswet.

Het is aan de notaris om te controleren of aan de voormelde drie voorwaarden is voldaan. Alleen als dat het geval is, kan de notaris de onteigeningsakte verlijden. Volgens de Minister heeft de notaris een formele onderzoeksplicht. Op de onteigenaar rust de plicht om juist en compleet weer te geven dat aan de drie voorwaarden is voldaan. Verder bepaalt art. 11.17 Omgevingswet dat de onteigeningsakte wordt ondertekend door de onteigenaar.

De datum van de inschrijving van de onteigeningsakte geldt als peildatum voor het vaststellen van de schadeloosstelling. De feiten en omstandigheden zoals die op de datum van de inschrijving bestonden, vormen het uitgangspunt bij het definitief vaststellen van de schade die het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening. Voor de schadeloosstellingsprocedure gelden onder meer art. 15.17 Omgevingswet en art. 15.18 Omgevingswet. Daarnaast is het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, in tegenstelling tot hetgeen onder de Onteigeningswet het geval was, van toepassing, tenzij de aard van de vaststelling van schadeloosstelling zich daartegen verzet. Dat het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van toepassing is, kan meerdere procedurele gevolgen hebben voor de onteigeningsprocedure.

Door de onteigening verkrijgt de onteigenaar de eigendom van de onroerende zaak, vrij van alle met betrekking tot de zaak bestaande lasten en rechten. Deze titelzuiverende werking van de onteigening betekent dat de onteigenaar een onroerende zaak verkrijgt waarop geen rechten van anderen (meer) bestaan. De rechten die bij een reguliere eigendomsoverdracht niet verloren gaan, komen bij een onteigening te vervallen, zoals rechten van erfpacht en opstal, erfdienstbaarheden, huurovereenkomsten, pachtovereenkomsten en kwalitatieve verbintenissen.

5 Landinrichting

Naast de onderwerpen ‘voorkeursrecht’ en ‘onteigening’ is het onderdeel ‘landinrichting’, opgenomen in hoofdstuk 12 van de Omgevingswet (getiteld: ‘Bijzondere instrumenten voor het inrichten van gebieden’) en, voor wat betreft enkele procedurele bepalingen, in hoofdstuk 16 van de Omgevingswet, een voor de notariële praktijk belangrijk onderdeel van de Omgevingswet. Meer bepaald gaat het om de onderwerpen (wettelijke) herverkaveling en (vrijwillige) kavelruil, twee instrumenten voor grondbeleid, zoals voorheen geregeld in de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg). 

Uitgangspunt van het onderdeel ‘landinrichting’ is, net als bij de overige onderdelen van de Aanvullingswet grondeigendom het geval is, beleidsneutraliteit: de vóór 1 januari 2024 geldende wetgeving is ongewijzigd opgenomen in de Omgevingswet. Net als in de Wilg het geval was, blijft de bevoegdheid tot inrichting van het landelijk gebied geregeld op provinciaal niveau. Gedeputeerde Staten kunnen beslissen om een gebied in te richten. Blijkens de toelichting (TK 2018-2019, 35133, nr. 3, p. 138) ligt het in de rede dat zij zich daarbij baseren op de door Provinciale Staten vastgestelde omgevingsvisie. De Wilg ging vervolgens uit van de vaststelling van een inrichtingsplan. De Aanvullingswet introduceert de belangrijkste wijziging ten opzichte van dat systeem door het voormalige inrichtingsplan op te delen in een door Gedeputeerde Staten vast te stellen inrichtingsprogramma en een separaat inrichtingsbesluit. Het inrichtingsprogramma bevat beleidsmatige keuzes en onderbouwing voor de inrichting. Gelijktijdig met het inrichtingsprogramma of daarna stellen Gedeputeerde Staten een inrichtingsbesluit vast indien het nodig is om juridisch bindende maatregelen en voorzieningen te treffen. Daarvan is met name sprake indien herverkaveling nodig is of korting moet worden toegepast (art. 12.29 Omgevingswet).

5.1 Herverkaveling

In grote lijnen is de regeling van de herverkaveling in de Omgevingswet gelijk aan de - tot en met 31 december 2023 geldende – regeling uit de Wilg. bij het toepassen van de korting niet alleen het verschil in oppervlakte tussen de ingebrachte kavels en de toegedeelde kavels met de eigenaren in geld verrekend, maar ook het verschil in hoedanigheid of gebruiksmogelijkheden (art. 12.39 Omgevingswet). Dit sluit aan bij de bepaling waarin aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld voor onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht (art. 12.26 Omgevingswet). Dat is een verbetering ten opzichte van de Wilg.

Verder vangt herverkaveling in de Omgevingswet aan met een ruilbesluit (art. 12.22 Omgevingswet), gevolgd door het passeren van een herverkavelingsakte (art. 16.136 en 16.137 Omgevingswet) waarin de nieuwe omgevingsverhoudingen worden vastgelegd. Daarnaast wijst de Omgevingswet rechtsopvolgers van rechthebbenden aan als rechtverkrijgenden, de ‘lijst van rechthebbenden’ (art. 12.23 lid 3 en 4 Omgevingswet).

Op grond van de Wilg kon het inrichtingsplan voorzien in de toewijzing van eigendom van waterlopen met de daartoe behorende kunstwerken en in de toewijzing en regeling van het beheer en onderhoud van waterlopen, dijken of kaden met de daartoe behorende kunstwerken. De Omgevingswet bevat al een regeling voor de toedeling van het beheer van waterstaatswerken. Daardoor kon bedoelde regeling die was vermeld in de Wilg vervallen. Dit betekent dat art. 28 Wilg vrijwel helemaal is opgegaan in art. 12.8 Omgevingswet, met uitzondering van beheer en onderhoud van waterlopen. Dit is een goede zaak, omdat het wel om iets meer gaat: ook het beheer en onderhoud van wegen, gebieden van belang uit een oogpunt van natuur- en landschapsbehoud, elementen van landschappelijke, recreatieve, cultuurhistorische, aardkundige of natuurwetenschappelijke waarde en andere voorzieningen van openbaar nut kan de eigendom worden toegewezen en van wegen, waterlopen, dijken, kaden en kunstwerken kan via art. 12.8 Omgevingswet worden geregeld.

De Wilg bevatte een aparte regeling voor herverkaveling wanneer deze samenhing met de realisatie van een infrastructurele voorziening van nationaal of regionaal belang. Volgens de in 2014 uitgevoerde evaluatie van de Wilg is deze procedure nooit toegepast. In de praktijk wordt de procedure van de Tracéwet doorlopen, gevolgd door ruilverkaveling bij overeenkomst of onteigening. De regeling in de Wilg is daarom niet teruggekeerd in de Omgevingswet.

5.2 Kavelruil

Bij een nadere beschouwing van het landinrichtingsinstrument ‘kavelruil’ in de Omgevingswet valt op dat de Omgevingswetgever in terminologisch opzicht (eindelijk) klare wijn schenkt: de (praktijk)term ‘kavelruil’ heeft de sinds jaar en dag door de wetgever gebruikte term ‘ruilverkaveling bij overeenkomst’ vervangen, een term die zowel in praktisch als in juridisch opzicht niet meer passend is. Voor het overige is, net als bij de herverkaveling, grotendeels sprake van een beleidsneutrale omzetting van de Wilg naar de Omgevingswet.

De kavelruil vindt zijn (Omgevings)wettelijke basis in afdeling 12.6 (art. 12.44 tot en met 12.47 Omgevingswet). Een kavelruil wordt in art. 12.44 lid 1 Omgevingswet gedefinieerd als ‘een overeenkomst waarbij drie of meer eigenaren zich verbinden bepaalde, hun toebehorende onroerende zaken samen te voegen, de aldus gegeven massa op een bepaalde wijze te verkavelen en onder elkaar bij notariële kavelruilakte te verdelen, die schriftelijk wordt aangegaan en in de openbare registers wordt ingeschreven’. Hiermee wordt grotendeels de ruilverkaveling bij overeenkomst uit de Wilg gevolgd. Want dat was immers ‘de schriftelijk aan te gane en in de openbare registers in te schrijven overeenkomst waarbij drie of meer eigenaren zich verbinden bepaalde, hun toebehorende onroerende zaken samen te voegen, de gegeven massa op bepaalde wijze te verkavelen en onder elkaar bij notariële akte te verdelen’ (art. 85 lid 1 Wilg, ingetrokken op 1 januari 2024). Een kavelruil vergt geen rechtstreekse wederkerigheid, zoals wel opgenomen in art. 7:49 BW.

Het met de inwerkingtreding van de Omgevingswet nieuwe instrument voor gebiedsontwikkeling, de kavelruil in stedelijk gebied, is eveneens in afdeling 12.6 opgenomen. Om beter aan te sluiten bij de verwachte praktijk van stedelijke kavelruil, is het eigenaarsbegrip in Hoofdstuk 12 van de Omgevingswet uitgebreid ten opzichte van het bestaande begrip. Appartementseigenaren worden nu ook als eigenaar aangemerkt (art. 12.2 Omgevingswet). Voor het overige is de stedelijke kavelruil juridisch-inhoudelijk gelijk aan de kavelruil in landelijk gebied: art. 12.44 Omgevingswet bevat een algemene definitie van kavelruil, die zowel in landelijk als in stedelijk gebied en zelfs tussen beide gebieden kan worden toegepast. De enige afgrenzing tussen beide instrumenten wordt gevormd door art. 12.47 Omgevingswet, waarvan lid 2 enkele zogenaamde ‘verboden categorieën’ bevat, waarbinnen de (fiscaal gefaciliteerde) kavelruil landelijk gebied zich niet mag bevinden:

2. De kavelruilovereenkomst voor kavelruil landelijk gebied heeft geen betrekking op:
a. kavels die deel uitmaken van een ruimtelijk aaneengesloten of functioneel verbonden samenstel van kavels:
1°. dat in gebruik is voor wonen, met inbegrip van verblijfsrecreatie, niet-agrarische bedrijvigheid en sociaal-culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur,
2°. waar op grond van de functies die aan de betrokken locaties zijn toegedeeld een gebruik als bedoeld onder 1° mogelijk is,
3°. waarvoor volgens een ontwerpbesluit tot vaststelling van een omgevingsplan of een projectbesluit een gebruik als bedoeld onder 1° mogelijk zal worden gemaakt.

De gelijkenis met het voormalige art. 31a Besluit inrichting landelijk gebied (hierna: Bilg) dringt zich hier onmiddellijk op. Opvallend is echter dat onder 'ten eerste' aan het slot een toevoeging is opgenomen ten opzichte van het voormalige art. 31a Bilg. Het betreft de volgende (nieuwe) 'verboden categorieën': '…. en sociaal-culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur’' Deze toevoeging, die ontleend is aan het begrip 'bestaand stedelijk gebied' uit de ladder voor duurzame verstedelijking (MvT, p. 219/220), zoals tot 1 januari 2024 opgenomen in art. 1.1.1. Besluit ruimtelijke ordening (vervallen per 1 januari 2024), is niet nader toegelicht.

5.3 Afgrenzingsproblematiek

Doordat in art. 12.44 Omgevingswet de landelijke en stedelijke kavelruil zijn samengevoegd, heeft de wetgever ook geprobeerd, om (voornamelijk) fiscale redenen, in art. 12.47 Omgevingswet een afgrenzing te geven tussen de (gefaciliteerde) landelijke kavelruil versus de (niet-gefaciliteerde) stedelijke kavelruil. Nog los van de vraag of een dergelijk verschil in fiscale behandeling wenselijk is, is van belang hoe omgegaan zal worden met 'hybride kavelruilen': kavelruilen waarin zowel onroerende zaken in het landelijk als in het stedelijk gebied betrokken zijn.
De vraag hierbij is: geldt de fiscale faciliteit van art. 15 lid 1 onder l WBR voor dergelijke kavelruilen in het geheel niet omdat één of meer 'stedelijke' onroerende zaken in de kavelruil is/zijn betrokken of geldt de faciliteit enkel voor de krachtens deze kavelruil verkregen landelijke onroerende zaken (voor zover niet begrepen onder de ‘verboden categorieën’ uit het vervolg van art. 12.47 Omgevingswet)?
Uit de Nota naar aanleiding van het Verslag (TK 2019-20, 35133, nr. 7, p. 35) blijkt het volgende:

‘In dat geval (red.: wanneer sprake is van een ‘hybride kavelruil) geldt geen vrijstelling van de overdrachtsbelasting. De vrijstelling van de overdrachtsbelasting geldt alleen als sprake is van een kavelruil landelijk gebied zoals omschreven in het voorgestelde artikel 12.47 van de Omgevingswet. Dat volgt uit artikel 2.9 van het wetsvoorstel, dat de Wet op belastingen van rechtsverkeer wijzigt. Het tweede lid van het voorgestelde artikel 12.47 schrijft voor dat in een kavelruil landelijk gebied geen kavels mogen zijn betrokken die onderdeel uitmaken van een ruimtelijk aaneengesloten of functioneel verbonden samenstel van kavels dat in gebruik is voor stedelijke functies of waaraan stedelijke functies zijn toegekend.’

5.4 Overige aanpassingen

Bij nadere bestudering van de wettelijke regeling vallen nog enkele (kleine) aanpassingen op ten opzichte van de regeling in de per 1 januari 2024 vervallen Wilg. Allereerst is in de slotzin van art. 12.44 lid 1 Omgevingswet expliciet vastgelegd dat de 'gemeenschapstitel' 3.7 BW niet van toepassing is op de door inbreng van de in de stedelijke kavelruil betrokken onroerende zaken ontstane massa. Onder het Wilg-regime ontbrak deze toevoeging in de wettekst, maar het is communis opinio dat Titel 3.7 BW niet van toepassing is.
Verder is in art. 12.44 lid 2 Omgevingswet de zogeheten toetredersregeling opgenomen: bij een kavelruil kunnen ook partijen worden betrokken die slechts een onroerende zaak (of zaken) inbrengen of toegedeeld krijgen tegen betaling van een geldsom. Aldus kunnen ook 'losse' verkooptransacties worden opgenomen in een kavelruil. De toetredersregeling is, door de gekozen formulering, nader verduidelijkt ten opzichte van de oude (op onderdelen onleesbare) regeling in art. 85 lid 2 Wilg. Door deze wijziging is duidelijk dat lid 2 een uitbreiding van lid 1 behelst, in die zin dat het toch niet nodig is dat de (minimaal) drie inbrengers ook alle drie toebedeeld krijgen uit de kavelruil.
Verder is in art. 12.45 lid 3 Omgevingswet bepaald dat de regeling uit art. 7:3 BW (de inschrijving van de koopovereenkomst in de openbare registers, ook wel aangeduid als 'Vormerkung') niet van toepassing is. Gezien de mogelijkheid tot inschrijving van de kavelruilovereenkomst in de openbare registers en de daaraan verbonden bescherming, die een eigen, van de Vormerkung afwijkend karakter heeft, is de buiten toepassing verklaring van art. 7:3 BW, met het oog op mogelijke verwarring tussen de ‘echte’ Vormerkung en de quasi-Vormerkung uit art. 12.45 lid 1 en 2 Omgevingswet, een logische keuze.

5.5 Fiscale behandeling kavelruil

De fiscale behandeling van de kavelruil was tot en met 31 december 2023 betrekkelijk eenvoudig: art. 15 lid 1 onderdeel l WBR bepaalde dat de verkrijging van onroerende zaken krachtens de Wilg was vrijgesteld van overdrachtsbelasting. Zoals hiervoor al gemeld is, bij de overgang van de kavelruil naar de Omgevingswet, voor het overgrote gedeelte sprake van een beleidsneutrale omzetting van de Wilg in de Omgevingswet. Dit geldt ook voor de fiscale aspecten. Het belangrijke verschil tussen beide regelingen is, zoals hiervoor besproken, gelegen in het feit dat een afgrenzing plaatsvindt tussen het instrument stedelijke kavelruil (en de kavelruil in landelijk gebied. Deze geografische afgrenzing heeft voornamelijk fiscale consequenties. Net als onder de Wilg is ook onder de Omgevingswet niet duidelijk waar de grenzen tussen landelijke en stedelijke kavelruil precies lopen.

Voor de kavelruil in landelijk gebied is het fiscale (overdrachtsbelasting)regime binnen de Omgevingswet gelijk aan hetgeen tot en met 31 december 2023, binnen de kaders van de Wilg, het geval was. Dit blijkt ook uit art. 2.9 Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, waarin de bestaande wettekst van art. 15 lid 1 onderdeel l WBR is aangevuld met de woorden 'en afdeling 12.4 en art. 12.47 in samenhang met art. 12.44 van de Omgevingswet'.

Voor de stedelijke kavelruil pakt het fiscale scenario echter volledig anders uit dan voor de kavelruil in landelijk gebied. Voor stedelijke kavelruil bestaat geen fiscale vrijstelling: de faciliteit is uitsluitend voorbehouden aan de kavelruil in landelijk gebied op grond van art. 12.47 Omgevingswet.

1 Inleiding

De meeste agrarische bedrijven waren van oorsprong gezinsbedrijven en daardoor werden bij deze bedrijven ook minimaal één of soms zelfs twee bedrijfswoningen gebouwd. De bewoners werkten op het bedrijf. Deze functionele binding tussen de woning en het bijbehorende bedrijf is geleidelijk losgelaten. Er kwamen bewoners die geen enkele binding met het bedrijf hadden. Daarnaast kan een zittende bewoner de binding met het bedrijf verliezen door bijvoorbeeld de overdracht aan een opvolgende ondernemer. Deze zogenoemde 'rustende boer' bleef na de overdracht in de bedrijfswoning wonen.

In andere gevallen werd de woning verkocht aan een derde of werden de bedrijfsgebouwen verkocht. De bedrijfswoning werd daardoor afgescheiden van het bedrijf. In alle gevallen verloor de bedrijfswoning zijn oorspronkelijke functie, waardoor de feitelijke situatie afweek van het geldende bestemmingsplan. Deze voormalige bedrijfswoningen bleven namelijk opgenomen in een bestemming 'agrarische doeleinden' en kregen daardoor geen bestemming 'woondoeleinden', zoals dat bij normale burgerwoningen het geval is. Toekenning van een bestemming 'woondoeleinden' teneinde het feitelijk gebruik van deze woningen te legaliseren was niet aan de orde. De komst van burgerwoningen in het buitengebied kan immers beperkingen inhouden voor de uitbreidingsmogelijkheden van andere agrarische bedrijven in de omgeving.

Deze problematiek leverde voor gemeenten ook vaak een handhavingsachterstand op. De gemeente gedoogde het gebruik van de voormalige bedrijfswoning als burgerwoning. De verkoop ging ook regelmatig niet door omdat de koper het risico niet wilde lopen een woning te verwerven die vervolgens niet als burgerwoning in gebruik kon worden genomen wegens strijd met het bestemmingsplan. De 'rustende boer' werd nog wel door naburige belanghebbenden met rust gelaten, maar tegen het gebruik van de woning door anderen werd vaak een handhavingsverzoek bij de gemeente ingediend. Er dreigde op deze manier leegstand van woningen in het buitengebied.

2 Wet plattelandswoningen

Op 1 januari 2013 is in werking getreden de wet tot wijziging van Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en enkele andere wetten om de planologische status van gronden en opstallen bepalend te laten zijn voor de mate van milieubescherming, alsmede om de positie van agrarische bedrijfswoningen aan te passen (Stb 2012, 493). De aanleiding voor de wetswijziging, in de (agrarische) praktijk aangeduid als 'Wet plattelandswoningen', is met name gelegen in de initiatiefnota 'Beter wonen op het platteland; introductie van de ‘plattelandswoning’ in de Wet milieubeheer', op 18 augustus 2009 bij de Tweede Kamer (TK 2009-10, 32030, nr. 2). In deze nota is onder meer het volgende te lezen:

'Als gevolg van onder meer schaalvergroting in de agrarische bedrijfsvoering treedt functiewijziging en ook functiemenging op in die zin dat agrarische en niet-agrarische functies steeds meer in één gebied met elkaar vermengd raken. Deze ontwikkeling kan onbedoelde neveneffecten hebben, zoals vergrijzing en krimp van de plattelandsbevolking en leegstand en verpaupering van, soms cultuurhistorisch waardevol, agrarisch onroerend goed, zowel woningen als andere opstallen. Een ander gevolg van functiemenging kan zijn dat met name agrarische functies en niet-agrarische ('burger')functies elkaar 'in de weg zitten' bij de toepassing van relevante milieuwet- en -regelgeving, bijvoorbeeld ten aanzien van geluid- en geurhinder.'

Burgerbewoning van (voormalige) bedrijfswoningen bij agrarische bedrijven was vóór invoering van de wet alleen mogelijk als werd voldaan aan de milieueisen die voor alle woningen gelden. Echter, omdat deze woningen zo dicht bij het bedrijf staan, kon aan deze eisen vaak niet worden voldaan. Om burgerbewoning van een (voormalige) bedrijfswoning toch mogelijk te maken zonder dat het bijbehorende agrarische bedrijf hier negatieve gevolgen van ondervindt, in die zin dat de agrariër zich door de burgerbewoning van het huis gehouden ziet aan strengere milieueisen te voldoen waardoor de bedrijfsvoering moet worden aangepast, is de Wet plattelandswoningen (Kamerstukken 33078) opgesteld.

De wet bestaat uit twee onderdelen. Ten eerste wordt geregeld dat bij verschillende wetten, zoals de Wabo, het planologisch regime en niet langer het feitelijk gebruik bepalend is voor de bescherming die een gebouw of functie geniet tegen negatieve milieueffecten.
Het tweede onderdeel van de wet heeft specifiek betrekking op plattelandswoningen. Een plattelandswoning is een (voormalige) agrarische bedrijfswoning die door natuurlijke personen die geen werkrelatie hebben met het desbetreffende agrarisch bedrijf mag worden bewoond. De wet bepaalt dat deze woning niet wordt beschermd tegen milieugevolgen van het bijbehorende of naastgelegen bedrijf. Daarbij moet, op grond van art. 2.14 lid 7 Wabo, met name worden gedacht aan geurhinder (zoals gereguleerd in de Wet geurhinder en veehouderij, alwaar uit volgt dat de bedrijfswoning, als onderdeel van het bedrijf, geen bescherming tegen eventuele geurhinder toekomt) en geluidhinder (zoals gereguleerd in de Wet geluidhinder, alwaar de planologische aanduiding 'plattelandswoning' geen wijziging brengt in de mate van bescherming van de woning tegen eventuele geluidhinder). De wet heeft onder meer geleid tot aanpassing van de Wabo op een aantal punten. Zo is na art. 1.1 een artikel ingevoegd luidende:

Artikel 1.1a
1. Een bedrijfswoning, behorend tot of voorheen behorend tot een landbouwinrichting, die op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning door een derde bewoond mag worden, wordt met betrekking tot die inrichting voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen beschouwd als onderdeel van die inrichting, tenzij bij of krachtens deze wet anders is bepaald.
2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder landbouwinrichting verstaan: Inrichting waar uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten, zijnde het telen of kweken van landbouwgewassen of het fokken, mesten, houden of verhandelen van landbouwhuisdieren, dan wel activiteiten die daarmee verband houden worden verricht.

Ingevolge dit artikel kan de gemeente bepalen dat een (voormalig) agrarische woning door een niet-agrariër (burger) mag worden bewoond. Dat dit is toegestaan, moet duidelijk blijken uit de bestemmingsregels (opgenomen in het bestemmingsplan) of de omgevingsvergunning waarmee van het bestemmingsplan wordt afgeweken. Het is dus aan de gemeente om regels hierover in het bestemmingsplan op te nemen. Wanneer de gemeente hiertoe besluit, worden deze plattelandswoningen op grond van art. 1.1a Wabo van rechtswege voor de milieuregelgeving beschouwd als een onderdeel van het nabijgelegen agrarische bedrijf, met als gevolg dat de bewoner niet wordt beschermd tegen de milieugevolgen van dit agrarisch bedrijf.

De woning houdt dus een agrarische bestemming, maar daaraan wordt dan een aanduiding ten behoeve van de erkenning als 'plattelandswoning', meestal: 'voormalige bedrijfswoning – plattelandswoning', toegevoegd. Bij het toekennen van deze aanduiding dient uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onderbouwd te worden dat ter plaatse van de woning nu, maar ook in de toekomst, een goed woon- en leefklimaat kan worden geboden. Er kunnen gemeentelijke beleidsregels worden opgesteld over de wijze waarop de Wet plattelandswoningen zal worden toegepast, bijvoorbeeld bij een herziening van het bestemmingsplan. Als deze beleidsregels betrekking hebben op de bevoegdheid tot herziening van bestemmingsplannen, dan dienen deze door de gemeenteraad te worden vastgesteld. De Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4653, Peel en Maas) overwoog, met een verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de wet, dat de wetgever het opstellen van beleid voor de opname van plattelandswoningen in het bestemmingsplan als toetsingskader aanbeveelt, maar dat overigens niet verplicht stelt. Volgens de Afdeling kan in een zodanig beleidskader aan relevante aspecten aandacht worden besteed, bijvoorbeeld de karakteristiek en de voorgenomen ontwikkelingsrichting van het buitengebied van de gemeente, de cultuurhistorische waarde van het landschap en de bebouwing, de relatie met de lokale woningmarkt, de leefbaarheid van het platteland, maar ook gezondheidsaspecten.

Niet elke voormalig agrarische bedrijfswoning komt dus voor het predicaat 'plattelandswoning' in aanmerking. De gemeente kan in bepaalde gebieden, bijvoorbeeld waar de ontwikkeling van de landbouw zich concentreert, juist geen plattelandswoningen toestaan. Het is zaak dat de gemeente bij de besluitvorming niet alleen kijkt naar het bestaande bedrijf, maar in de afweging ook de te voorziene ontwikkeling van dat bedrijf in kwestie betrekt. Kortom, het toekennen van de aanduiding plattelandswoning moet goed worden onderbouwd. Toepassing van de Wet plattelandswoningen blijft maatwerk. In het geval geen beleidsregels zijn vastgesteld, zal uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening en de zorgvuldigheid, door de raad alsnog moeten worden beoordeeld in welke situaties het mogelijk is om planologisch toe te staan dat derden wonen in een (voormalige) agrarische bedrijfswoning. Het zonder meer alle voormalige agrarische bedrijfswoningen bij bestaande agrarische bedrijven aanwijzen als plattelandswoning door het toekennen van de bestemming 'Voormalige bedrijfswoning - plattelandswoning' is niet toegestaan.

In een tussenuitspraak heeft de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:590) enkele uitgangspunten geformuleerd (die deels in lijn met eerdere rechtspraak zijn) voor de toekenning van de status plattelandswoning:

• de regeling voor plattelandswoningen is niet van toepassing op de situatie dat de landbouwinrichting is opgeheven en vanwege de toegekende planologische bestemming ter plaatse ook niet meer kan worden (her)opgericht;

• de regeling voor plattelandswoningen is wel van toepassing als er feitelijk geen landbouwinrichting is, maar het geldende bestemmingsplan nog een agrarisch bedrijf mogelijk maakt;

• de raad kan een woning in twee situaties met het oog op bewoning door een derde bestemmen als plattelandswoning:

1. als een bedrijfswoning feitelijk nog als bedrijfswoning wordt gebruikt;

2. als een bedrijfswoning feitelijk door een derde wordt bewoond.

In beide gevallen wordt de plattelandswoning aangemerkt als onderdeel van een bestaande landbouwinrichting. Daaruit volgt dat het feit dat bij de aanvraag nog geen sprake is van bewoning van een agrarische bedrijfswoning door een derde, niet afdoet aan de toepasbaarheid van artikel 1.1a Wabo.

Uit de aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014 volgt niet alleen dat er een duidelijke relatie tussen de voormalige bedrijfswoning en het agrarisch bedrijf moet zijn, maar ook dat de wettelijke regeling voor plattelandswoningen niet van toepassing is als het bedrijf is opgeheven en niet meer kan worden (her)opgericht. Hiervoor biedt de Afdeling een creatieve oplossing in de uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1019. De Afdeling overweegt dat de regeling wel toepassing kan vinden als de gronden van het gestaakte bedrijf waarop de voormalige bedrijfswoning staat, worden betrokken bij een ander nabijgelegen agrarisch bedrijf. De woning wordt daarmee onderdeel van dat andere bedrijf. De Afdeling verlangt in zo’n geval overigens wel dat (i) deugdelijk wordt gemotiveerd dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de woning gewaarborgd blijft en (ii) de relatie tussen de woning en het nieuwe bedrijf duidelijk wordt vastgelegd in de planregels en op de verbeelding van het bestemmingsplan. De Afdeling benadrukt dat laatste omdat duidelijk moet zijn van welk agrarisch bedrijf de plattelandswoning deel uitmaakt.

Bij uitspraak van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3837 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beslist dat art. 1.1a Wabo niet vereist dat een woning in een bestemmingsplan expliciet als plattelandswoning wordt aangemerkt. Als aan de eisen uit die bepaling wordt voldaan, dan is sprake van een plattelandswoning en komt de woning dezelfde bescherming toe als een agrarische bedrijfswoning. Dat alertheid (vooral voor de bewoner van de agrarische bedrijfswoning) op zijn plaats is, volgt uit de casus die de Afdeling in deze zaak voorgeschoteld kreeg. Bij een agrarisch bedrijf waren twee bedrijfswoningen aanwezig, die allebei onder de agrarische bedrijfsbestemming vielen. Al in 1991 werd één van die woningen door een derde die niet bij de bedrijfsvoering betrokken was in gebruik genomen. Die bewoning mocht op grond van een later vastgesteld bestemmingsplan onder het overgangsrecht worden voortgezet. De woning bleef echter bestemd als agrarische bedrijfswoning. De planregels bepaalden bovendien dat bewoning van een agrarische bedrijfswoning door derden ontstaan vóór de vaststelling van het bestemmingsplan daarmee niet in strijd is. De bewoner van deze woning beklaagde zich over hinder in de vorm van geur, stof en geluid vanwege het nabijgelegen bedrijf en verzocht burgemeester en wethouders om handhavend optreden. Burgemeester en wethouders wezen dat verzoek af omdat in hun ogen sprake was van een plattelandswoning. Omdat het bestemmingsplan bewoning van de agrarische bedrijfswoning door derden toestond, oordeelde de Afdeling dat art. 1.1a Wabo van toepassing is en derhalve inderdaad sprake was van een plattelandswoning. Voor de bewoners betekent dat dat hen dezelfde milieubescherming toekomt als een agrarische bedrijfswoning. Meer concreet leidt dit ertoe dat de betrokken ondernemer geen beperkingen ondervindt vanwege de plattelandswoning en de bewoner daarvan hinder vanwege het bedrijf moet dulden.

De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1151) geeft een mooi overzicht van de do’s en don’ts met betrekking tot plattelandswoningen. Het college van de gemeente Peel en Maas heeft een omgevingsvergunning verleend voor het, in strijd met het geldende bestemmingsplan, tijdelijk gebruiken van een bedrijfswoning als plattelandswoning. De exploitant van het veehouderijbedrijf stelt dat geen aanvaardbaar woon-en leefklimaat kan worden gegarandeerd en daardoor sprake is van een belemmering in de bedrijfsvoering. Bovendien zou ook sprake zijn van een te hoge geurbelasting. Er is onterecht geen onderzoek gedaan naar geluidsbelasting.

De Afdeling heeft in een eerdere uitspraak overwogen dat bij het bepalen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, zowel de belangen van de omwonenden als de belangen van agrarische bedrijven bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening gewaarborgd moeten zijn (ECLI:NL:RVS:2015:2364). Daarnaast volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet plattelandswoningen dat met de plattelandswoning is beoogd om de planologische status bepalend te laten zijn voor bescherming tegen milieuhinder. Dit betekent dat een plattelandswoning planologisch nog steeds deel uitmaakt van het bedrijf, maar dat deze woning niet wordt beschermd tegen de milieu emissie van het bedrijf. Op deze manier wordt het bedrijf ook niet belemmerd door de woning. Hiermee is echter niet automatisch sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Het college zal alsnog een belangenafweging moeten maken (ECLI:NL:RVS:2018:820). Hiervoor is een geur- en geluidsonderzoek dan ook noodzakelijk. Op basis hiervan kan het college bij het beoordelen van de aanvraag om een omgevingsvergunning rekening houden met hetgeen planologisch maximaal mogelijk is.

1 Algemeen

De Woningwet bevat regels voor het bouwen en de staat van bestaande bouwwerken, de inhoud van de gemeentelijke bouwverordening, de welstand, de woningcorporaties, de Autoriteit woningcorporaties, het verstrekken van geldelijke steun voor de volkshuisvesting en de bestuursrechtelijke handhaving.

De Woningwet werd de afgelopen jaren geregeld vernieuwd. Zo is op 1 juli 2015 de Woningwet ingrijpend gewijzigd. Op die datum zijn ook twee (gewijzigde) besluiten van kracht geworden: het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 en de Regeling toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015. 

De aanpassing van de Woningwet in 2015 had onder meer gevolgen voor de organisatie, de werkzaamheden en het toezicht op woningcorporaties. De Woningwet schrijft sindsdien voor dat corporaties zich moeten richten op hun kerntaak (ook wel Diensten van Algemeen Economisch Belang of 'DAEB-activiteiten' genoemd): het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen. Commerciële activiteiten, zoals de bouw van huurwoningen in de vrije sector, zijn voor het grootste deel aan banden gelegd.

2 Wijziging van de Woningwet per 2022 naar aanleiding van de evaluatie van de herziene Woningwet

Naar aanleiding van de evaluatie van de (in 2015) herziene Woningwet is deze wet op 1 januari 2022 opnieuw gewijzigd. De wijziging van de wet beoogt een verbetering van de werking, uitvoerbaarheid en toekomstbestendigheid van de Woningwet. Ook is maatwerk beter mogelijk gemaakt, is er ruimte gekomen voor meer risicogericht toezicht en zijn de administratieve lasten beperkt. Deze wetswijziging maakt het voor toegelaten instellingen beter mogelijk om hun maatschappelijke taken te vervullen. De basis van de wet is de driehoek gemeente, huurdersorganisatie en woningcorporatie. Deze drie instanties moeten afspraken kunnen maken om te doen wat lokaal nodig is. Een overzicht van de aanpassingen staat in dit document. 

In juli 2021 is bij de behandeling van de 'Woningwet 2022' in de Eerste Kamer reparatiewetgeving ten aanzien van tijdelijke huurovereenkomsten aangekondigd. Deze reparatiewet is per 1 januari 2022 ingegaan. Zie voor een uitgebreidere toelichting het leerstuk 'Huur van woonruimte'. 

1 Algemeen

De Wet op de Lijkbezorging (Wlb) regelt alle belangrijke zaken rondom overlijden, lijkschouwing, begrafenis en crematie. In art. 1 Wlb wordt bepaald dat lijkbezorging geschiedt door begraving, crematie of op andere bij of krachtens de wet voorziene wijze.

1.1 Uiterste wilsbeschikking

In verband met het gesloten stelsel van uiterste wilsbeschikkingen geeft art. 19 Wlb aan dat ook de door de testateur getroffen beschikkingen over de bezorging van diens lijk, uiterste wilsbeschikkingen zijn. Een in algemene bewoordingen gestelde herroeping van uiterste wilsbeschikkingen wordt geacht géén herroeping in te houden van een vroeger te kennen gegeven wens ter bezorging van het lijk (art. 19 lid 2 Wlb). 

1.2 Grafrechten

Op grond van art. 23 lid 2 Wlb geschiedt begraving in een algemeen graf, waarbij de houder van de begraafplaats bepaalt wie daarin wordt begraven, dan wel in een particulier graf, zijnde een graf waarop een uitsluitend recht is gevestigd, waarbij de rechthebbende bepaalt wie daarin wordt begraven. Een particulier graf geeft dus een uitsluitend recht op een graf. Het verschaft niet de eigendom van het graf. Eigenaar van het graf is de eigenaar van de grond waarin of waarop het graf is geplaatst. Een uitsluitend recht op een graf is geen registergoed, art. 28 lid 1 laatste zin Wlb. Een dergelijk grafrecht is een vermogensrecht. Dit brengt mee dat een grafrecht tot een huwelijksgemeenschap kan behoren en bij de ontbinding daarvan in de notariële verdelingsakte verdeeld moet worden (Rechtbank Overijssel 19 september 2018, ECLI:NL:RBOVE:2018:3858). 

Het recht op een graf wordt uitsluitend schriftelijk gevestigd en komt tot stand doordat het recht door de uitgevende instantie aan een aanvrager wordt uitgegeven. Het recht kan door middel van een onderhandse akte worden overgedragen. De erfgenamen of de nabestaanden zijn niet van rechtswege de gerechtigden tot het grafrecht (Rechtbank Zwolle-Lelystad 31 januari 2007, ECLI:NL:RBZLY:2007:BA5076). 

Uit de uitspraak van Rechtbank Noord-Nederland 30 maart 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:1132 blijkt dat de mogelijkheid om het recht op een particulier graf over te schrijven aan een termijn gebonden kan zijn. In deze casus zijn bijna een jaar na het overlijden van de rechthebbende van een particulier graf, de grafrechten op naam van de zus van de rechthebbende gezet, die geen erfgename was. Het ging hierbij om een particulier graf in de zin van art. 23 lid 2 Wlb. De erfgename van de (oorspronkelijk) rechthebbende verzoekt nadien de gemeente om dit ongedaan te maken en het grafrecht op haar naam te zetten. De Rechtbank oordeelt dat de gemeente dit mag weigeren, omdat de erfgename niet conform de regels van de gemeente binnen zes maanden na het overlijden van de rechthebbende een verzoek heeft ingediend om het grafrecht op haar naam te laten overschrijven.
  
Een grafrecht wordt voor onbepaalde of bepaalde tijd gevestigd. Een uitsluitend recht op een graf is geen registergoed op grond van art. 28 lid 1 Wlb. Dit kan worden gezien als een beperkt zakelijk recht met vermogensrechtelijke aspecten. Een grafrecht kan zo tot een huwelijksgemeenschap behoren en bij de ontbinding daarvan in de notariële verdelingsakte verdeeld worden. 
De rechthebbende tot het grafrecht is verplicht tot het onderhoud van het graf en 'kennelijke verwaarlozing' kan uiteindelijk leiden tot verval van het grafrecht (art. 28 lid 4 Wlb). Dit moet onderscheiden worden van het ruimen van het graf. Daarbij wordt gedurende een periode van ten minste tien jaar grafrust in acht genomen (art. 31 Wlb). Deze periode geldt ook ten aanzien van het ruimen van een asbus (art. 66 lid 1 Wlb). 

Het verwijderen van een grafsteen mag/kan soms eerder gebeuren dan het ruimingstijdstip. Zie bijvoorbeeld Rechtbank Rotterdam (ECLI:NL:RBROT:2021:11706). In casu had gemeente binnen de 10-jaarstermijn de grafsteen van een graf verwijderd, maar het graf overigens onberoerd gelaten. Er had zich na het overlijden van de oorspronkelijk rechthebbende geen opvolgend rechthebbende gemeld op wiens naam het grafrecht kon worden overgeschreven. Deze had zich binnen zes maanden na het overlijden van de (oorspronkelijk) rechthebbende moeten melden. Het grafrecht was daarom zes maanden na het overlijden van de (oorspronkelijk) rechthebbende vervallen aan de gemeente. Hieraan deed niet af dat de grafrechten voor twintig jaar waren afgekocht. De nieuwe rechthebbende had zich moeten laten registreren. 

Grafrechten zijn kosten van lijkbezorging als bedoeld in art. 4:7 lid 1 onder b BW en vormen een schuld van de nalatenschap.

2 Kosten van de lijkbezorging

De kosten van de lijkbezorging staan niet omschreven in de Wlb. Dit begrip is nader ingevuld in de jurisprudentie. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van Rechtbank Utrecht van 29 juni 2011 (ECLI:NL:RBUTR:2011:BR3498). Art. 4:7 lid 1 onder b BW bepaalt dat de kosten van lijkbezorging schulden van de nalatenschap zijn. Hieronder vallen niet alleen de onmiddellijke kosten van het eigenlijke begraven of cremeren. Beslissend is of de kosten redelijk zijn en in een rechtstreeks verband staan tot het geven van een eindbestemming aan het lijk. 

De kosten van de lijkbezorging zijn dus schulden van de nalatenschap op grond van art. 4:7 lid 1 onder b BW. Degene die de opdracht geeft tot de lijkbezorging is aansprakelijk voor die kosten (art. 7:400 e.v. BW en art. 18 lid 1 Wlb). Ook niet-erfgenamen kunnen opdracht geven tot lijkbezorging. Indien de kosten in overeenstemming zijn met de omstandigheden van de erflater en dus onder art. 4:7 lid 1 onder b BW vallen, gaat het ook om schulden van de nalatenschap. De erfgenamen moeten de kosten van de lijkbezorging aan de niet-erfgenaam voldoen. Zie in dit kader ook de uitspraak van Hof Arnhem-Leeuwarden van 19 oktober 2021 (ECLI:NL:GHARL:2021:9858). De broer van de erflater, die geen erfgenaam was, heeft zich volgens het Hof op redelijke gronden ingelaten met het verzorgen van de uitvaart van de erflater, omdat hij geen contact kreeg met de kinderen/erfgenamen van de erflater. Het Hof oordeelt dat de kinderen (die vanwege beneficiaire aanvaarding, tevens vereffenaars zijn) de uitvaartkosten ten laste van hun eigen vermogen aan de broer moeten voldoen. De nalatenschap is namelijk negatief en de kinderen/vereffenaars hebben hiervan niet ‘ten spoedigste’ mededeling aan de Kantonrechter gedaan (art. 4:199 lid 2 BW), ook niet nadat zij daarop zijn geattendeerd hetgeen een verwijtbaar handelen met zich brengt. Bovendien hebben zij een van de schuldeisers betaald voordat de vereffening was afgerond en daarmee goederen van de nalatenschap aan het verhaal van schuldeisers onttrokken.

Uit de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam (4 mei 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:5408) blijkt dat de redelijkheid en billijkheid zich kunnen verzetten tegen verhaal op de nalatenschap ter voldoening van de kosten van lijkbezorging zoals bedoeld in art. 4:7 lid 1 onder b BW. In die zaak had de erflater zijn partner V als executeur en enig erfgename aangewezen. Tegen de wensen en bevoegdheid van V in, heeft de familie van de erflater eigenhandig de uitvaart verzorgd. Doordat niet bleek dat V op enige manier met het verzorgen van de uitvaart door de familie had ingestemd, V van de uitvaart was uitgesloten en verder geen enkele mogelijkheid had gekregen om voorafgaand aan de uitvaart afscheid te nemen van de erflater, oordeelde de Rechtbank dat het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is als V de uitvaartkosten voor haar rekening moet nemen.

In het geval waarin geen enkel familielid en ook geen enkele bekende van de overledene de uitvaart ter hand neemt, krijgt de burgemeester van de gemeente de taak om de lijkbezorging in gang te zetten op grond van art. 21 Wlb. Indien de kosten van de nalatenschap negatief zijn kan de gemeente de kosten van de door de gemeente betaalde uitvaart voldoen uit goederen/gelden die bij het stoffelijk overschot zijn gevonden, art. 22 tweede volzin Wlb. Voor een eventueel resterend tekort kan de gemeente verhaal halen op de nalatenschap van de overledene en het vermogen van de erfgenamen die zuiver hebben aanvaard. Als daarna nog steeds een tekort resteert, dan komen de bloed- en aanverwanten van de overledene in beeld. Krachtens art. 22 tweede volzin Wlb kan de gemeente verhaal halen op de bloed- en aanverwanten van de overledene. Wel slechts op hen die op grond van art. 1:392 tot en met 1:396 BW tot onderhoud van de overledene verplicht waren. Dit verhaal staat open op het eigen vermogen van de onderhoudsplichtige bloed- en aanverwant van de overledene en niet de (zuiver aanvaardende) erfgenamen. Verwerping of beneficiaire aanvaarding biedt op dat moment geen bescherming aan de onderhoudsplichtige bloed- en aanverwant. 

3 Vernieuwing Wet op de lijkbezorging (Wlb)

Het voornemen bestaat om de Wlb te moderniseren (zie met betrekking tot de voortgang hiervan de brief van 18 november 2019 van de minister aan de Tweede Kamer).

Het betreft zowel het moderniseren van de bestaande vormen van lijkbezorging, alsmede de mogelijke introductie van nieuwe vormen van lijkbezorging, zoals alkalische hydrolyse (ook wel 'resomeren' genoemd), waarbij het lichaam van de overledene wordt opgelost in een verwarmde vloeistof.  Een andere vorm van lijkbezorging die belangstelling geniet, is humaan composteren. Het lichaam van de overledene wordt bij die methode in koolstofrijk materiaal gelegd, door bacteriën afgebroken en omgezet in een stabiele en vruchtbare compost. Volgens het advies van de Gezondheidsraad van 25 mei 2020 voldoet alkalische hydrolyse in beginsel aan de gestelde voorwaarden voor veiligheid, waardigheid en duurzaamheid. Dat is bij composteren vooralsnog niet het geval. 

Tevens wordt in het kader van de vernieuwing van de Wlb gekeken naar modernisering van kwaliteitsborging en naleving van de Wlb en het oplossen van praktische knelpunten.

Het wetsvoorstel is nog niet in consultatie gegaan, de laatste update is brief van 6 juli 2021.

1 Inleiding

De Wet open overheid (Woo) heeft op 1 mei 2022 de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) vervangen. De Wob en de Woo vinden hun oorsprong in art. 110 van de Grondwet, waarin is bepaald dat de overheid bij de uitvoering van haar taak openbaarheid betracht volgens regels bij de wet te stellen. Blijkens de parlementaire geschiedenis is het doel van de Wob - en ook van de Woo - om de burger in de gelegenheid te stellen om de bestuurlijke besluitvormingsprocessen in het heden en verleden te doorzien. 

2 Wet open overheid (Woo) - vanaf 1 mei 2022

De Woo heeft als doel de besluitvormingsprocessen van de overheid transparanter te maken. 
In tegenstelling tot de Wob (zie hierna), strekt de Woo zich uit tot alle bestuursorganen. De overheid moet onder de Woo meer informatie (dan onder de Wob) uit zichzelf openbaren, zonder dat hiervoor een verzoek wordt gedaan. Daarnaast is de mogelijkheid om langs elektronische weg Woo-verzoeken in te dienen verplicht gesteld. 

Er geldt een wettelijke termijn van vier weken om informatie openbaar te maken. Deze termijn kan met maximaal twee weken worden verlengd.

De Woo verplicht de overheid om informatie en documenten uit elf categorieën (bijvoorbeeld raadsstukken en beschikkingen) actief openbaar te maken. De overheid wil ten behoeve van deze openbaarmakingsplicht een digitale informatiehuishouding opzetten, waarin alle documenten overzichtelijk zijn ondergebracht. Hiervoor is nationaal een generiek actieplan opgesteld (‘Open op orde’).

In de Woo is bepaald dat informatie die overwegend objectief van karakter is, door het bestuursorgaan niet aangemerkt mag worden als persoonlijke beleidsopvatting. Dit hangt samen met ontwikkelingen uit het verleden. In de Wob werden persoonlijke beleidsopvattingen beschermd (art. 11 Wob). Het betreffende bestuursorgaan behoefde documenten ten behoeve van intern beraad niet te verstrekken indien de informatie persoonlijke beleidsopvattingen bevatte. Het begrip 'persoonlijke beleidsopvatting' werd in sommige gevallen opgerekt en dit leidde tot onterechte afwijzingen van Wob-verzoeken. 

Om niet-essentiële verzoeken terug te dringen, heeft de Woo een antimisbruikbepaling aan de wet toegevoegd. Indien de verzoeker een ander doel heeft dan het verkrijgen van de informatie, wordt het verzoek buiten behandeling gesteld. Er moet sprake zijn van zwaarwichtige redenen voordat misbruik kan worden aangenomen. 

De inhoudelijke beoordeling van een Woo-verzoek is grotendeels gelijk aan de de beoordeling zoals die gold onder de Wob. 

3 Wet openbaarheid van bestuur (Wob) - tot 1 mei 2022

De Wet openbaarheid van bestuur regelde de verstrekking en openbaarmaking van informatie vanuit de overheid. Het uitgangspunt van de Wob is dat de overheid informatie uit eigen beweging openbaart (actieve openbaarmaking). Ook burgers kunnen een verzoek tot openbaarmaking indienen (passieve openbaarmaking).

Dit verzoek tot openbaarmaking kan op grond van de Wob op twee gronden geweigerd worden:

1. Absolute weigeringsgrond: een concrete weigeringsgrond, waarbij het bestuursorgaan geen belangenafweging maakt. 

2. Relatieve weigeringsgrond: het bestuursorgaan maakt bij openbaarmaking de afweging tussen het publieke belang van openbaarheid en het te beschermen belang. 

Er geldt een wettelijke termijn van vier weken om informatie openbaar te maken. Deze termijn kan met nog eens vier weken worden verlengd. 

Een verzoek tot openbaarmaking van bepaalde stukken wordt ingediend bij de bestuursorganen die hiervoor in de wet zijn aangewezen.